深度：“旋转门”效应如何影响波音和FAA？

今年1月，一架波音737客机的机身面板爆炸事件，引发了外界对波音公司飞机安全性的担忧。这一事件使波音公司再次站在了国会山前，接受议员们的严厉质询。这并非波音公司第一次因安全问题而受到国会的高度关注。2008年，国会曾曝光了波音公司与西南航空的一起严重安全事故，即西南航空明知波音飞机不符合联邦航空管理局的安全标准，却仍获准飞行数万次。2018年和2019年，波音737 MAX系列飞机发生的两次致命坠机事故，更是将波音公司推向了舆论的风口浪尖。而今年早些时候发生的737客机机身出现大洞的事件，则再次加剧了外界对波音公司安全管理的质疑。国会的调查发现，FAA在监管波音等大型航空制造商时，往往表现出过度的尊重，甚至纵容其行为。这一发现引发了公众对航空安全监管的担忧。更引人注目的是，波音公司长期以来一直雇佣前政府工作人员，这些人对华盛顿的政治运作了如指掌。批评者指出，这种“旋转门”现象导致了监管机构与被监管企业之间的利益冲突。这些前政府官员在私营部门任职后，往往能够利用其在政府期间建立的人脉关系，向FAA施压，从而为公司谋取利益。主持听证会的委员会主席表示，通过这一“旋转门”的关键决策者严重损害了对航空行业的监管监督。听证会上，议员们指出，尽管国会曾在2008年和2020年通过立法，禁止FAA员工直接转入其监管的行业，并要求前雇员等待两年才能代表波音等公司与政府打交道。虽然波音公司和FAA方面均表示已严格遵守相关法律，但批评人士，包括当初起草该法案的立法者，则认为这些措施远远不够。马萨诸塞州民主党参议员伊丽莎白·沃伦委托撰写的报告显示，仅在2022年，20家薪酬最高的国防承包商就聘用了672名前政府官员、军官、国会议员和高级立法人员。其中，波音公司以85人的招聘人数居首，且其聘用的前政府官员担任高管的人数也远超其他国防承包商。FAA作为一个典型案例，其高级政治任命者也常常来自工业界，并在任职后重返工业界。然而，FAA今日公开表示，这种“旋转门”现象并非外界所批评的问题。FAA发言人伊恩·格雷戈尔近日表示，该机构政治任命官员通过旋转门进入业界的频率比公务员高。然而，他同时承认，FAA政治任命官员的平均任期仅为2年零2个月，远低于FAA公务员超过12年的平均任期。格雷戈尔强调，FAA一直严格遵守政府离职后就业的限制规定，要求员工在代表新雇主采取涉及其前雇主的监管行动之前，必须遵守一定的冷静期。格雷戈尔表示：“我们不认为FAA和航空业之间存在旋转门。”一份17年前的调查报告近日再度引发公众关注。该报告披露，美国西南航空公司在2006年至2007年间，曾长期运营46架不符合联邦航空标准的波音飞机，这些飞机执行近6万次飞行任务。西南航空公司曾向FAA报告了这一问题，但FAA却拖延了8天才下令停飞这些飞机，导致受影响的飞机又多飞行了近1500次。举报人指出，FAA主管人员与西南航空的监管合规经理（曾任FAA雇员）关系密切，这可能是导致FAA延误行动的重要原因。最终，经过三项平行调查和数年的时间，才揭开了航空公司和波音等航空航天巨头如何依靠前政府官员的薪资和与监管机构的会议来影响政府的面纱。2008年的丑闻引发了改革，强制推行“冷静期”立法。然而，在随后的十年间，国会对联邦航空管理局的监管相对松懈。直到2018年和2019年，波音737 MAX两起空难造成惨重损失后，人们才重新聚焦于波音对监管机构的影响力，国会也因此重启了对联邦航空管理局的审查。时任FAA首席安全官的阿里·巴拉米成为德法齐奥主持的众议院委员会听证会“旋转门”的代表。此前，他曾任西雅图办事处的联邦航空管理局安全主管，期间因对波音公司“过分恭敬”而引发检查员不满。离开联邦航空管理局后，巴赫拉米转投航空航天工业协会，为波音公司等巨头游说。在此期间，他积极推动将FAA的监管权下放给航空制造商。令人意外的是，联邦政府随后又邀请巴赫拉米回归，担任仅次于FAA局长的职位。听证会披露，巴赫拉米对2018年首次MAX坠机事故后，联邦航空管理局（FAA）的分析报告置之不理。这份报告明确警告，如果不修复一个关键的飞行控制系统，类似事故很可能再次发生。尽管存在已知的安全隐患，巴赫拉米并未下令停飞相关飞机。六个月后，第二次坠机事故发生，导致数百人丧生。悲痛的遇难者家属直接将矛头指向巴赫拉米，指责其对悲剧负有责任。2020年的听证会后，国会终于认识到，监管机构与被监管企业之间的“旋转门”现象严重损害了航空安全。为了解决这一问题，国会通过了一项具有里程碑意义的法案。新法规定，FAA的前雇员在代表私人企业与政府打交道前，必须等待两年。同时，FAA的新员工在与前任雇主接触前也需要等待一年。此外，法案还禁止FAA高级官员与波音公司高管进行某些类型的会谈。2020年新法规规定的冷静期与国会2008年通过的限制如出一辙，但时长更长——从一年的限制延长至两年。密切关注政策的观察人士认为，这两项措施不过是又一轮徒劳的就业限制尝试。甚至连2020年扩大“旋转门”限制的法案起草人德法齐奥都对国会的举措表示怀疑，认为国会做得还不够。波音公司在游说政府机构方面具有得天独厚的优势。作为五角大楼的主要军用飞机和武器供应商，波音在国防领域拥有举足轻重的地位。同时，其商用飞机部门也受到FAA的监管，是美国航空运输业的中流砥柱。正是这种政商两界的紧密联系，使得波音公司能够在政府决策中发挥显著影响力。波音公司近年来频频从政府机构挖角高管。他们挖走了五角大楼的官员，直接负责公司的国防合同；挖走了国会工作人员，负责游说并指导立法者处理与航空业相关的各种事务，从补贴到安全标准无所不包；还挖走了联邦航空管理局的官员，让他们放弃了政府工作，转而到私营航空航天公司高就。过去十年中，FAA局长中至少有七位在离任后进入了他们曾经监管的航空行业。虽然没有局长直接跳槽到波音公司，但有一位曾担任航空工业协会的领导，而这个协会正是代表波音等航空公司进行游说的。更值得一提的是，在巴赫拉米担任联邦航空管理局最高安全官员之前，他曾是这个协会的雇员。现任FAA局长迈克·惠特克曾是美国联合航空和达美航空的高管。他的前任迈克尔·韦尔塔也加入了达美航空的董事会。在此之前，兰迪·巴比特离任后成为了西南航空的高管。赫德勒-高德特（Hedtler-Gaudette），政府监督项目的负责人，指出：“仅仅是这些通过“旋转门”的旅客数量就足以动摇FAA关于自己并非行业“旋转门”的说法。如果一位FAA官员转投其监管的公司，我们不得不对这位官员的每一个决定都打上问号。这并不是说‘旋转门’制度一无是处，也不是说所有通过‘旋转门’的人都为公司利益服务。事实上，一些曾质疑波音工厂安全问题的专家，后来加入了FAA，并继续为航空安全而奋斗，即使这意味着要与新雇主产生分歧。”波音公司发言人黛博拉·范尼罗普表示：“波音员工来自多元化的背景，拥有丰富的专业知识。公司在招聘人才时，始终遵守相关法律法规。”另一位发言人则强调了政府与工业界之间开放的就业渠道对FAA的好处。他认为：“高素质人才更愿意加入政府，因为他们清楚自己在行业内拥有广阔的职业前景。”波音公司近年来从美国司法部、白宫、国务院等多个政府机构挖角大量人才。值得注意的是，司法部曾多次威胁要起诉波音，未来或仍有再次采取行动的可能。沃伦委托撰写的报告显示，这些前政府官员在波音主要从事游说、政府合同管理和与监管机构互动等工作。赫德勒-高德特指出，进一步限制政府官员与企业高管之间“旋转门”现象的努力，必然会遭到那些从中受益的强大企业的强烈反对。他强调：“这需要更多的政治意愿。毕竟，唯一反对加强监管的人，就是那些因现有规则而获益的人。”早在1959年，美国国会就曾试图通过立法，禁止将政府合同授予雇用退休五角大楼官员的公司。艾森豪威尔总统曾大力支持这一举措，以遏制日益强大的“军工复合体”的影响力。然而，该法案最终以一票之差未能通过。尽管2020年国会听证会曾引发对航空航天行业“旋转门”问题的广泛关注，并催生了一系列立法提案，但至今尚未有针对性措施落地。美国交通运输部监察长近期发布的一份报告对FAA监管波音公司的模式提出了严厉批评。报告指出，FAA的监管机制存在严重缺陷，是一个“失败的系统”，亟需改革，以重建公众对波音飞机安全的信心。

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